《大氣污染防治法》修訂：專家為何呼吁“大改”？

 《大氣污染防治法》修訂稿(以下簡(jiǎn)稱“大氣法”)在全國(guó)人大常委會(huì)的二次審議只有短短的一天，但前前后后的熱議與爭(zhēng)論已經(jīng)持續(xù)了至少一個(gè)月。歷經(jīng)國(guó)務(wù)院法制辦的討論再到全國(guó)人大常委會(huì)法工委的會(huì)議桌，各部委、地方政府、社會(huì)各界的紛呈意見(jiàn)盡數(shù)博弈其中。
八章三十六頁(yè)一百二十五條，涉及立法原則、監(jiān)管措施、防治手段、達(dá)標(biāo)規(guī)劃、法律責(zé)任等方方面面，看似枯燥的法條卻連接著生動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，關(guān)乎每一個(gè)人的每一次呼吸。
日前，在各公開(kāi)媒體上，不少專家發(fā)出諸如“延遲三審”“回爐重造”或者“大改”的呼吁。專家們建言，大氣治理中總量控制只是手段而不是目標(biāo)，環(huán)境質(zhì)量才是目標(biāo)。如果此次修法中二者法律地位顛倒，像過(guò)去那樣不去著重對(duì)目標(biāo)進(jìn)行考核而是去考核手段，必然出現(xiàn)現(xiàn)在這種減排任務(wù)完成，環(huán)境質(zhì)量卻未改善的局面。
多名專家學(xué)者在跟南都記者聊起這個(gè)話題的時(shí)候，都提到：我們不能是為了修法而修法，應(yīng)回歸本源和公心，明確修法的目的究竟是什么。尤其是在大氣污染的形勢(shì)已經(jīng)十分嚴(yán)峻的情況下，能不能通過(guò)立法，重新把環(huán)境管理的思路和污染防治的基本框架搭建清晰，把措施和權(quán)責(zé)都明確到位了?
排放標(biāo)準(zhǔn)的困惑
超低排放要求、排放標(biāo)準(zhǔn)要求、總量控制要求……是哪個(gè)嚴(yán)執(zhí)行哪個(gè)?還是誰(shuí)權(quán)大執(zhí)行誰(shuí)的?
在出租車(chē)司機(jī)杜榮才的眼里，石家莊是一座再也看不見(jiàn)星星的城市。尤其是到了冬天，道路的可見(jiàn)度越來(lái)越差，開(kāi)車(chē)都需要分外地小心。這十年來(lái)，霧霾問(wèn)題幾乎是越演越烈。
“做其他工作的人可能沒(méi)這么強(qiáng)烈的感受，但是我們必須得天天在路上跑。霧霾對(duì)身體的影響就不說(shuō)了，關(guān)鍵是看不清楚路還容易發(fā)生交通事故。”他說(shuō)，這些年來(lái)，幾乎每年都聽(tīng)說(shuō)要“壯士斷腕”“鐵腕治污”“洗城凈天”，但是效果確實(shí)并不明顯。
“埋頭苦干一個(gè)冬，不如老天一陣風(fēng)?！笔仪f市環(huán)保局的一位官員也向南都記者表示了他的無(wú)奈。尤其是連續(xù)重污染天氣的集中爆發(fā)讓他們不得不開(kāi)始反思，這些年來(lái)的上措施減排、抓企業(yè)偷排、治理?yè)P(yáng)塵、限行機(jī)動(dòng)車(chē)……怎樣才算做到點(diǎn)子上了，如何才能讓空氣質(zhì)量實(shí)質(zhì)性地變好起來(lái)?
在京津冀地區(qū)的人們?yōu)橹F霾問(wèn)題困擾的時(shí)候，珠三角的PM 2.5年均濃度值已經(jīng)基本不算個(gè)大問(wèn)題，2015年上半年只有35微克每立方米，已然算實(shí)現(xiàn)了達(dá)標(biāo)?？墒?，另一種大氣污染物臭氧的問(wèn)題卻引起了人們的關(guān)注。簡(jiǎn)單的說(shuō)，作為接近地面的污染物的臭氧，除了自然界產(chǎn)生的那部分之外，還有很重要的一部分來(lái)源于人為產(chǎn)生的揮發(fā)性有機(jī)污染物和氮氧化物的相互作用。
揮發(fā)性有機(jī)污染物和氮氧化物的減排，廣東省都走在了全國(guó)的前面，但是奇怪的現(xiàn)象卻在發(fā)生：2014年，廣州市氮氧化物的排放量大幅少于2013年，但是臭氧卻增加了10%左右。
“主要污染物”氮氧化物的減排基本憑借電廠等單位上脫硝措施。廣東省環(huán)保廳一位官員反問(wèn)南都記者：“你可以問(wèn)一下有關(guān)部門(mén)，單一地控制某種具體的工業(yè)源污染物，他們都是高手，他們成天說(shuō)了這么多理論，搞這么大規(guī)模的總量減排，但是他們算出來(lái)的總量都跟環(huán)境質(zhì)量不掛鉤的。廣東是最早脫硝的，全國(guó)哪有這樣力度脫硝的?沒(méi)有吧，氮氧化物減少了那么多，但是我的臭氧卻增加了--- 你叫他們來(lái)給我解釋這是為什么啊?”
在大氣污染物的治理方面，感到困惑無(wú)措的不僅是各地基層環(huán)保官員，中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王志軒算了一筆賬之后，也感到不解：
全國(guó)共約4萬(wàn)億千瓦時(shí)的燃煤電廠，如果按照“十二五”總量控制的目標(biāo)來(lái)減排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分別達(dá)到800萬(wàn)噸和750萬(wàn)噸就可以了;但是，如果要按照《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》要求，則對(duì)應(yīng)二氧化硫和氮氧化物的最高允許年排放量分別為367萬(wàn)噸和182萬(wàn)噸，還有煙塵是55萬(wàn)噸;假設(shè)要按照“超低排放”要求，那么這三項(xiàng)污染物加起來(lái)則不得超過(guò)160萬(wàn)噸，當(dāng)然，超低排放要求在時(shí)間和地域上有所差別。
實(shí)際上火電廠的排放又是什么情況呢?根據(jù)中電聯(lián)的統(tǒng)計(jì)，2014年，全國(guó)電力煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放量分別降至98萬(wàn)噸、620萬(wàn)噸、620萬(wàn)噸左右。
換言之，全行業(yè)提前達(dá)到了“十二五”減排目標(biāo)，但是卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。
“超低排放要求、排放標(biāo)準(zhǔn)要求、總量控制要求、防治計(jì)劃要求(如國(guó)十條)、專項(xiàng)規(guī)劃要求(如電力發(fā)展規(guī)劃、清潔生產(chǎn)規(guī)劃、國(guó)家規(guī)劃、地方規(guī)劃)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)要求……是哪個(gè)嚴(yán)執(zhí)行哪個(gè)?還是誰(shuí)權(quán)大執(zhí)行誰(shuí)的?還是“縣官”不如現(xiàn)管?”王志軒問(wèn)。
未理順的邏輯關(guān)系
不同的減排要求對(duì)應(yīng)不同的核查、監(jiān)管、考評(píng)，不僅造成企業(yè)的困擾，也浪費(fèi)巨大的行政資源-8
王志軒對(duì)諸類(lèi)要求之間的“不兼容”也感到疑惑：“燃煤電廠都裝設(shè)了煙氣在線連續(xù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，而且都接到了環(huán)保部門(mén)、電力監(jiān)管部門(mén)、電網(wǎng)調(diào)度部門(mén)，但為什么這些監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不能直接計(jì)算得出排放總量而是要另辟途徑專門(mén)核算?有的電廠一年接受幾十次上百次各種檢查，有的環(huán)保部門(mén)干脆在關(guān)鍵的時(shí)間派人輪值監(jiān)督，環(huán)保部門(mén)辛苦，企業(yè)更加辛苦，這種方式可持續(xù)嗎?”
不同的減排要求對(duì)應(yīng)不同的核查、監(jiān)管、考評(píng)，互相之間還沒(méi)有邏輯聯(lián)系，不僅造成了企業(yè)的困擾，也浪費(fèi)了巨大的行政資源。更為重要的是，基本的管理邏輯是混亂的，一個(gè)環(huán)保部門(mén)卻似乎是分成了幾個(gè)部門(mén)在各行其是。于是，后續(xù)的監(jiān)管手段、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、收費(fèi)或問(wèn)責(zé)的依據(jù)等，就難免成為一筆自相矛盾的糊涂賬。原本，人們或指望通過(guò)立法來(lái)理順這層關(guān)系，但遺憾的是，迄今為止，總量(二氧化硫、氮氧化物等幾大主要污染物的排放總量)、標(biāo)準(zhǔn)(國(guó)家規(guī)定的各行業(yè)以濃度值為衡量單位的各種污染物排放的限值)、質(zhì)量(環(huán)境中各種污染物的濃度值決定的環(huán)境好壞狀況)之間的法理關(guān)系仍然主次不分層次不明，由此導(dǎo)致需要“落地”的那些大氣法細(xì)節(jié)條款也依舊是語(yǔ)焉不詳。
比如說(shuō)，千呼萬(wàn)喚出不來(lái)的排污許可證管理辦法，究竟應(yīng)該以質(zhì)量管理，還是以總量減排為核心來(lái)制定?至今也沒(méi)有一個(gè)明確的說(shuō)法。
“現(xiàn)在的大氣法文本沒(méi)有靈魂，沒(méi)有主線?！钡谑萌珖?guó)人大常委會(huì)委員、中科院科技政策與管理科學(xué)研究所所長(zhǎng)王毅告訴南都記者：“主要在于大氣管理的基本思路、基本關(guān)系沒(méi)有說(shuō)清楚，首先是總量控制與達(dá)標(biāo)排放、質(zhì)量管理之間的關(guān)系，然后是政府、企業(yè)和公眾之間的關(guān)系。政府怎么負(fù)責(zé)?負(fù)什么責(zé)?環(huán)保部?jī)?nèi)部就得要先理清，不能這個(gè)司出這個(gè)想法，那個(gè)司出那個(gè)想法，法律問(wèn)題上你得說(shuō)清楚，以誰(shuí)為主，或者相互關(guān)系是什么?你不說(shuō)清楚不是沒(méi)法落實(shí)嗎?”
王毅告訴記者，總量減排如果要提的話，首先應(yīng)該跟環(huán)境質(zhì)量掛起鉤來(lái);其次，得在有效的污染源清單、源解析等工作相對(duì)完善的基礎(chǔ)上獲得數(shù)據(jù);再者，要做就得做全污染物的總量才可以，不能搞幾個(gè)“主要污染物”，全國(guó)統(tǒng)一來(lái)減。因?yàn)椴煌貐^(qū)的污染結(jié)構(gòu)是不一樣的。
“現(xiàn)在數(shù)據(jù)也不準(zhǔn)確，監(jiān)測(cè)也有問(wèn)題，消減了多少也不知道。這些條件不完善的時(shí)候，把總量控制抬到那么高的高度，然后弄一大堆行政許可，這是有問(wèn)題的。這我當(dāng)然不能同意。”王毅說(shuō)。
王毅告訴記者，在全國(guó)人大常委會(huì)的會(huì)議室里，參與大氣法修訂稿審議的委員和列席代表來(lái)自各個(gè)領(lǐng)域，不可能大家都是環(huán)保專家，因此提出的意見(jiàn)也是基于各領(lǐng)域的不同視角。在這樣的情況下，很難有強(qiáng)勢(shì)到扭轉(zhuǎn)方向的“多數(shù)派”意見(jiàn)?？墒?，他自始至終認(rèn)為，首先這是環(huán)保專業(yè)的問(wèn)題，環(huán)保管理的基本邏輯問(wèn)題得先“說(shuō)圓了”。
為何呼吁“糾錯(cuò)”
已被大氣“國(guó)十條”舍棄的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的“指標(biāo)減排”套路，反而在大氣法修法中被新增進(jìn)去
在大氣法修訂期間，多地的環(huán)保局局長(zhǎng)告訴南都記者，總量控制規(guī)劃的減排任務(wù)都完成了，但是環(huán)境質(zhì)量卻未見(jiàn)改善，這種尷尬的局面讓人不得不開(kāi)始反思過(guò)去十年是不是犯了方向性的錯(cuò)誤，或者至少是事倍功半了。在這樣的窘境之下，環(huán)保部已經(jīng)明確了要“緊緊扭住環(huán)境質(zhì)量改善這個(gè)核心統(tǒng)籌開(kāi)展工作”，大氣“國(guó)十條”等行動(dòng)計(jì)劃也已經(jīng)清晰地將評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、考核任務(wù)落到各地環(huán)境中污染物的濃度值上，不再提“全國(guó)計(jì)算一個(gè)排放總量，然后按指標(biāo)層層分配到地方”這種事。只是，已經(jīng)在全國(guó)范圍鋪開(kāi)實(shí)施的大氣“國(guó)十條”，其諸項(xiàng)要求和法律依據(jù)卻尚未與大氣法相銜接。
然而，自我反思和改革也是需要付出成本的。這套總量減排機(jī)制是過(guò)去十年環(huán)保工作最重要的”抓手”，不僅形成了一套體系、一套人馬，而且整個(gè)環(huán)保系統(tǒng)已經(jīng)在這上面投入了大量的心力，整個(gè)國(guó)家也在這上面投入了巨額的成本。它也凝聚著過(guò)去十年環(huán)保最大的權(quán)力---完不成減排任務(wù)，國(guó)務(wù)院通報(bào)、限批，企業(yè)能否獲得脫硫電價(jià)補(bǔ)貼，也是由它說(shuō)了算……
在這樣的背景之下，已經(jīng)被“國(guó)十條”舍棄的這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的“指標(biāo)減排”套路，反而在目前的大氣法修法過(guò)程中，被新增了進(jìn)去，與各地已經(jīng)展開(kāi)的工作不能協(xié)調(diào)一致。
多位基層環(huán)保官員告訴南都記者，原本，污染物總量的減少應(yīng)該是減排的結(jié)果，總量控制也只是污染物減排的眾多手段之一。除了總量控制，以達(dá)標(biāo)為要求進(jìn)行控制、經(jīng)濟(jì)政策刺激減排、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等等，都可以是污染物減排的手段。中央政府對(duì)地方應(yīng)該明確提出質(zhì)量改善的目標(biāo)和時(shí)限，但不應(yīng)該像以前搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)那一套，規(guī)定全國(guó)各地都必須采用哪種具體的手段來(lái)達(dá)到質(zhì)量改善的目標(biāo)。當(dāng)這種認(rèn)識(shí)得到越來(lái)越多的人認(rèn)同，自我反省和改革就已經(jīng)勢(shì)在必行。
環(huán)保部環(huán)境工程評(píng)估中心教授級(jí)高工周學(xué)雙告訴南都記者：“總量控制只是手段而不是目標(biāo)，環(huán)境質(zhì)量才是目標(biāo)。如果法律地位顛倒了，像過(guò)去那樣不去著重對(duì)目標(biāo)進(jìn)行考核而是去考核手段，必然出現(xiàn)現(xiàn)在這種狀況：減排任務(wù)完成了，結(jié)果卻體現(xiàn)不到老百姓的直觀感受上來(lái)。這個(gè)就是必須得到糾正的?！?br />周學(xué)雙告訴記者，清潔的空氣作為任何人不能隨意預(yù)支的公共資源，應(yīng)當(dāng)立法予以保障，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》也提得很明確，要“設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線，任何開(kāi)發(fā)活動(dòng)都應(yīng)該限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)?！眹?yán)守環(huán)境質(zhì)量底線，要將大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量“只能更好、不能變壞”作為地方各級(jí)政府環(huán)保責(zé)任紅線。并且，《意見(jiàn)》也提出要“建立嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度”。
“這些精髓在大氣法中應(yīng)該充分體現(xiàn)?！彼f(shuō)，在這種情況下，一個(gè)企業(yè)能不能在一個(gè)地方建設(shè)，或者說(shuō)能允許排放多少污染物，已有的企業(yè)應(yīng)該怎樣來(lái)減排，都應(yīng)該以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的底線來(lái)衡量和倒推。
大氣法第二次審議之前，在全國(guó)人大法律委、環(huán)資委和法工委今年5月8日召開(kāi)的座談會(huì)上，環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工王金南闡述了要“明確清潔空氣目標(biāo)，支持環(huán)境管理轉(zhuǎn)型”的建議。他提出，環(huán)境治理要以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，將大氣污染對(duì)公眾健康的影響和大氣污染治理健康效益貫穿到整部法律。在會(huì)上，他就提出：只有在達(dá)標(biāo)排放不能實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的前提下，才可以進(jìn)行總量控制。
王金南告訴記者：“高喊環(huán)境質(zhì)量管理需從該法修訂開(kāi)始，要為環(huán)境管理轉(zhuǎn)型提供法律保障。要把政府、企業(yè)、公眾三主體的責(zé)任明確出來(lái)。目前草案中總量控制描述有邏輯錯(cuò)誤，也得改過(guò)來(lái)。否則一錯(cuò)再錯(cuò)，貽害無(wú)窮。”
監(jiān)管體系需轉(zhuǎn)型
監(jiān)管方式如不調(diào)整，環(huán)境管理就難免陷入現(xiàn)在這種“撞大運(yùn)”的管理邏輯
周學(xué)雙告訴記者，這一基本法理關(guān)系的確定和減排思路的調(diào)整，關(guān)系到整個(gè)環(huán)保管理'頂層設(shè)計(jì)'的搭建，關(guān)系到環(huán)境執(zhí)法、環(huán)評(píng)等方方面面的改革。
周學(xué)雙舉例說(shuō)，比如環(huán)評(píng)，一個(gè)地方能不能建化工廠，不應(yīng)該由分給一個(gè)地方的排污指標(biāo)和環(huán)評(píng)的行政審批來(lái)說(shuō)了算。環(huán)評(píng)本應(yīng)該是企業(yè)為自己的投資行為負(fù)責(zé)的一份技術(shù)評(píng)估報(bào)告，環(huán)保部門(mén)就是對(duì)企業(yè)的排放行為做好監(jiān)管和執(zhí)法。以質(zhì)量為核心的管理，其實(shí)很簡(jiǎn)單：如果一個(gè)企業(yè)忽視了環(huán)評(píng)，一建成投產(chǎn)就超標(biāo)，或者發(fā)現(xiàn)區(qū)域的環(huán)境根本容納不了自己的排污，發(fā)生了質(zhì)量的惡化，那么企業(yè)就應(yīng)該自行承擔(dān)投資損失;如果地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的考核落實(shí)到位并且嚴(yán)格執(zhí)行，那官員也就不會(huì)只為G D P而對(duì)這樣的企業(yè)進(jìn)行縱容包庇。
因此，從這個(gè)意義上講，污染物的達(dá)標(biāo)排放還只是底線，是任何一個(gè)企業(yè)在環(huán)境容量最寬松的地方也必須得恪守的排放要求。如果是在環(huán)境質(zhì)量本身已經(jīng)不達(dá)標(biāo)的地方，那就只能做減量而不能再做增量。
“比如說(shuō)新建火電企業(yè)，如果要建在京津冀大氣污染已經(jīng)很?chē)?yán)重的一個(gè)市，那即便是達(dá)到比標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)的'超低排放'要求也是不行的?！敝軐W(xué)雙說(shuō)：“這種情況下，地方如果非要建，就必須得進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，比如關(guān)掉幾個(gè)小電廠，減少20萬(wàn)噸的排量，然后上一個(gè)大的，增加10萬(wàn)噸，只要環(huán)境是在逐步改善就是可以的。在質(zhì)量沒(méi)有改善的情況下不應(yīng)該有所謂的排污權(quán)交易，更不能拿著賬面上的減排指標(biāo)做數(shù)字游戲式的騰挪。”
明確了環(huán)境質(zhì)量的核心以及企業(yè)排污的底線，監(jiān)管的方式也得有所調(diào)整。環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)一位管理人員告訴南都記者，一個(gè)廠一年接受幾十次各種檢查，有時(shí)候環(huán)保局還在各廠“蹲點(diǎn)”的做法并不可持續(xù)。首先，是基層的行政資源有限，一個(gè)市動(dòng)輒幾百家排污企業(yè)，一個(gè)環(huán)保局能有幾十個(gè)執(zhí)法人員就很不錯(cuò)了，要全靠“貓捉老鼠”的方式來(lái)監(jiān)管效率極低，何況，沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家可以靠政府自己對(duì)所有企業(yè)的所有污染物進(jìn)行監(jiān)控。其次，大氣污染與水污染、土壤污染還不一樣，企業(yè)偷排偷放，“電鈕一關(guān)，三分鐘煙消云散”，執(zhí)法人員很難取證，更難實(shí)現(xiàn)新環(huán)保法說(shuō)的“按日計(jì)罰”。
在這種情況下，周學(xué)雙說(shuō)：“有必要參考發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)范化、精細(xì)化管理的做法，建立排污者自主監(jiān)測(cè)并主動(dòng)申報(bào)的排污臺(tái)賬制度，包括在線監(jiān)測(cè)的原始數(shù)據(jù)，更要包括各類(lèi)手工監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和可以驗(yàn)證企業(yè)排放情況的有關(guān)其他數(shù)據(jù)，然后由環(huán)保部門(mén)來(lái)審計(jì)，排污臺(tái)賬不符合要求或記錄有缺失的，要依法處罰。這個(gè)制度最大的好處是可以管住環(huán)保部門(mén)不在場(chǎng)的時(shí)候，也把企業(yè)的守法責(zé)任落實(shí)到位，更能充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，甚至帶動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。否則，環(huán)境管理就難免陷入現(xiàn)在這種'撞大運(yùn)'的管理邏輯---你環(huán)保部門(mén)來(lái)測(cè)啊，測(cè)出來(lái)超標(biāo)我認(rèn)罰，沒(méi)測(cè)出來(lái)就是你環(huán)保的失職?！?br />只是，要建立污染物排放的臺(tái)賬和審計(jì)制度也會(huì)有很多改革阻力。該管理人員告訴南都記者，首先，這個(gè)制度不僅針對(duì)幾種主要污染物，而是排放標(biāo)準(zhǔn)所涉及的所有污染物。一般企業(yè)沒(méi)有專業(yè)監(jiān)測(cè)能力的，就必須向第三方購(gòu)買(mǎi)監(jiān)測(cè)服務(wù)，這對(duì)目前傳統(tǒng)的監(jiān)測(cè)體系是個(gè)巨大的沖擊;其次，這會(huì)跟總量控制的那一套臺(tái)賬相沖突。比如說(shuō)火電廠的自動(dòng)在線數(shù)據(jù)幾乎可以代替或等同于這個(gè)臺(tái)賬，但為什么火電企業(yè)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不能直接用來(lái)計(jì)算排污總量呢?就是因?yàn)闆](méi)有依法對(duì)企業(yè)臺(tái)賬進(jìn)行審核的法律規(guī)定，更沒(méi)有企業(yè)自動(dòng)監(jiān)測(cè)原始數(shù)據(jù)一旦殘缺應(yīng)該如何處罰的法律規(guī)定。
“大氣法的立法，就應(yīng)該為管理體系的改革賦權(quán)并指清楚方向，不應(yīng)該再讓兩相矛盾的管理架構(gòu)繼續(xù)內(nèi)耗下去?！敝軐W(xué)雙說(shuō)。
學(xué)者建議增法律條文
專家建言，在“以質(zhì)量為核心”的指導(dǎo)下，修訂稿卻遺失了對(duì)質(zhì)量管理的具體規(guī)定
中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)告訴南都記者，與民訴法、刑訴法等專業(yè)的強(qiáng)勢(shì)不同，環(huán)境法的學(xué)界力量比較薄弱，我們雖然提了很多意見(jiàn)說(shuō)這個(gè)草案這里不好那里不好，但是卻沒(méi)有像其他法律那樣貢獻(xiàn)出“專家稿”。王燦發(fā)比較關(guān)心公眾的“清潔空氣權(quán)”，以及公眾對(duì)政府、企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)督的權(quán)利如何得到落實(shí)。但在語(yǔ)焉不詳?shù)奈谋纠铮蛘呤秦?zé)權(quán)不清的條款上，社會(huì)公眾很難獲得有效參與的路徑。
比如說(shuō)，面對(duì)“區(qū)域二氧化硫完成減排10%，氮氧化物完成減排8%”或者是“新建項(xiàng)目獲得10萬(wàn)噸二氧化硫排放指標(biāo)”這類(lèi)的表述，公眾很難去核實(shí)其數(shù)字的對(duì)錯(cuò)，也難從具體的環(huán)境中得到印證。但是如果環(huán)境的質(zhì)量是唯一的考核目標(biāo)，政府沒(méi)有按承諾實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善就是失職，那證據(jù)就可以信手拈來(lái)---你承諾上半年P(guān)M 2.5年均濃度值降到35微克每立方米以下，但是現(xiàn)在數(shù)字出來(lái)了是50微克每立方米--- 于是人人皆可實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。
在理順?biāo)悸?、明確核心的情況下，法律條文應(yīng)該做怎樣的增刪才合適?南都記者征詢了多位代表、專家以及環(huán)保系統(tǒng)工作人員的意見(jiàn)和建議并進(jìn)行總結(jié)，發(fā)現(xiàn)在“以質(zhì)量為核心”的指導(dǎo)下，在地方政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的原則之下，目前的大氣法修訂草案遺失了對(duì)質(zhì)量管理的具體規(guī)定，以及由此延伸開(kāi)來(lái)的相應(yīng)內(nèi)容。建議增加的內(nèi)容諸如：
第一，規(guī)定國(guó)務(wù)院制定全國(guó)大氣污染防治的規(guī)劃，并且明確各省、市、自治區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)和重點(diǎn)。第二，授權(quán)環(huán)保部會(huì)同有關(guān)部門(mén)，對(duì)各級(jí)政府落實(shí)大氣污染防治規(guī)劃的情況進(jìn)行考核，并將結(jié)果公開(kāi)。第三，對(duì)未能通過(guò)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核的地方政府，環(huán)保部門(mén)要會(huì)同組織部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)，對(duì)政府負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談;對(duì)工作失職，履職不力，或者人為干預(yù)和造假，造成重大污染事件或者環(huán)境質(zhì)量明顯惡化的，要依法追究其責(zé)任。第四，逐步建立企業(yè)排放的臺(tái)賬制度，企業(yè)主動(dòng)對(duì)許可排放的所有污染物進(jìn)行連續(xù)監(jiān)測(cè)并定期向環(huán)境主管部門(mén)提交，對(duì)臺(tái)賬的準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，環(huán)保部門(mén)對(duì)企業(yè)開(kāi)展必要的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)并對(duì)企業(yè)提交的排放數(shù)據(jù)進(jìn)行審核。第五，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門(mén)有效性審核合格的污染源自動(dòng)、手工監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)，可以直接作為環(huán)境行政執(zhí)法依據(jù)，對(duì)臺(tái)賬不符合相關(guān)要求或無(wú)故缺失的進(jìn)行處罰。第六，市級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織編寫(xiě)污染物源清單并動(dòng)態(tài)更新，并定期開(kāi)展源解析工作，為區(qū)域污染物排放控制提供科學(xué)依據(jù)。在此工作基礎(chǔ)之上，在達(dá)標(biāo)排放不足以滿足空氣質(zhì)量改善的前提下，以進(jìn)一步嚴(yán)格排污許可的形式進(jìn)行污染物的進(jìn)一步減排。

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